风光归国家：规范新能源建设还是气象部门扩权

　　“气候资源，是指能为人类活动所利用的风力风能、太阳能、降水和大气成分等构成气候环境的自然资源”，“气候资源为国家所有。”这一表述来源于6月14日黑龙江省第十一届人大常委会第三十三次会议审议通过的《黑龙江省气候资源探测和保护条例》（以下简称《条例》）。原本只是一部地方性法规的条例迅速引发了公众的猜想和调侃：如果风和阳光创造的效益也要划分所有权，那么风和阳光的所有者是谁，喝西北风，晒太阳是不是算在动用这个“主人”的东西？

　　而业界人士更关心的是，《条例》的出台是否意味着一些地区要收紧对风能和太阳能利用的审批？也有人质疑，《条例》从法理上来说是否站得住脚？引发公众热议的《条例》究竟要规范什么？

　　立法的适度超前？

　　尽管引发了诸多争议，但在气象部门和部分法学专家看来，《条例》的出台意义重大。黑龙江省气象局应急与减灾处处长马旭清说，这是我国出台的首部关于气候资源探测和保护方面的地方性法规，是黑龙江省气候资源探测和保护工作科学化、规范化、法制化进程中的里程碑。

　　黑龙江省的气候资源比较丰富，其中风力风能的可利用区、季节利用区面积大，风能储量居全国第四位，太阳辐射能储量丰富，与长江中下游及华南、华东等省份相仿。

　　但马旭清说，黑龙江省在气候资源的探测和保护方面还存在一些不足需要逐步解决：首先，气候资源探测和保护的监管部门还不明确，有关部门的职责还不十分清楚。其次，对气候资源的探测活动缺乏有效监管。有些探测活动是企业自行开展的，探测标准不统一，资料数据不准确。再有，探测成果还未得到有效利用。由于气候资源探测成果统一汇交、复核制度尚未建立，探测结果还没有发挥应有的作用。第四，气候资源保护机制不健全，可能会导致局部气候改变等不良后果。《条例》对规范气候资源探测和保护意义重大。

　　有媒体报道说，《条例》出台的第二天，恰逢全国地方气象立法工作座谈会在北京举行，黑龙江省人大法制工作委员会副主任王去奇介绍了《条例》出台的背景。他说，近年来，黑龙江省一些企业随意探测开发风能、太阳能资源问题非常突出，针对这些问题，黑龙江省在全国率先发布了《条例》，对企业开发探测风能、太阳能资源进行规范。

　　会场上，国务院法制办副主任甘藏春也认为，气象立法可超前。他说，中国不仅人口众多，而且极端天气灾害偏多，地方可就气象立法空白进行探索。

　　马旭清说，黑龙江省早在三四年前就启动了《条例》的制定工作，有关部门在2008年年末将《条例（草案）》报送省政府。

　　《条例》主要规范了气候资源探测的原则和规划、探测审批制度、探测结果的资料汇交、气候可行性论证等内容。

　　从马旭清提供的《条例》制定过程来看，黑龙江省政府法制办曾广泛征求各地市政府和省直各有关部门的意见，会同省人大农林委和法工委进行了立法调研，充分听取了各方面的意见，对《条例（草案）》内容进行了全面审查、修改，与有关部门进行了反复协调和研究，并就有关问题向国务院法制办进行了请示。

　　来自6月15日黑龙江省人民政府法制信息网的消息称：黑龙江省第十一届人民代表大会常务委员会与会代表普遍认为，这部地方性法规立法时机已经成熟，条款具有操作性、针对性，符合我国现行法律、法规规定，能够较好地解决目前该省气候资源探测和保护工作中的诸多问题。

　　而在气象部门看来，近年来，日渐完善的有关气象的地方性法规对防灾减灾起了重要的作用。中国气象局局长郑国光说，近年来，我国地方气象立法针对性强，地域特色鲜明，法规规章的适用性越来越好，专项立法日益增多，立法质量越来越高。截至2012年4月，全国31个省（区、市）和具有立法权的较大的市，制定出台了地方性法规和政府规章为155部，其中地方性气象法规为66部，政府规章为89部。

　　风能和太阳能归国家所有

　　哪些资源被划进了《条例》要规范的范围？《条例》是这样认定气候资源的:能为人类活动所利用的风力风能、太阳能、降水和大气成分等构成气候环境的自然资源。

　　那么“国家拥有这些资源”的依据又是什么？马旭清说，气候资源归国家所有，主要依据《宪法》中有关自然资源的规定。宪法第九条规定，自然资源属于国家所有，即全民所有。根据《条例》对气候资源的定义，气候资源属于自然资源，所以气候资源属于国家所有，即全民所有。

　　而在长期从事国有资产和政府管制政策研究的中国政法大学中欧法学院信息部主任王军看来，该条例中对气候资源的界定不够清晰，有待商榷。

　　王军认为，如果气候资源是自然界中存在的风和太阳光，从立法层面和理论上来看，国家有权力规定其为国有。但从人类的认识观来说，若如此界定就显得很荒唐。如果《条例》中的气候资源是指通过探测和开发形成的风能和太阳能，所有权应归因探测和开发付出时间和资金成本的一方所有，收为国有是不合理的。

　　在王军看来，确定某个事物的所有权，首先要是有形的不动产，且在物理层面上能够控制和管理。王军认为，风和太阳光是无形的，不适宜界定其所有权。

　　此外，王军还指出，《宪法》第九条规定：矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有。法条中，没有涉及风能和太阳能是否归国家所有。王军说，不能把风、太阳光和风能、太阳能用该条文中的一个“等”字代替：概况或省略的内容应与文中列举项目为同一类。风和太阳光是无形物质，与矿产、森林等资源并非同类。

　　据了解，除《宪法》外，《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国可再生能源法》和《气象法》中都没有界定气候资源是否该归国家所有。对于这一问题的界定，国内法律是空白。

　　中国政法大学环境法教授王灿发认为，太阳能、风能与人们平常所指的自然资源应是有区别的，因为矿藏、水流、森林等资源是有限的，如果不进行规范，必定导致无序开发而枯竭。但风能和太阳能则取之不尽用之不竭，强行收归国有没有必要，它不会因为某个人使用而影响他人继续享用。

　　《条例》在网络上引发的热议还包括，“如果风能太阳能属于国家所有，以后太阳能热水器是否也要收费？如果农民地里的庄稼因为长时间没有阳光或者受大风而受灾减产。农民就可向其拥有者索赔，物权法不就有这样的规定吗？”

　　马旭清说，《条例》中提及的气候资源是指可被开发利用的气候资源，而非直接利用的太阳光、风和空气等。并且《条例》规范的是探测气候资源的组织，而不是个人。不涉及直接利用气候资源问题，且《条例》第二十二条规定：“气候资源的开发利用应当按照国家和省有关规定执行”，开发利用不是《条例》调整的内容。《条例》主要是对气候资源的探测和保护工作进行规范，提高气候资源的探测数据的科学性和可比性。

　　《条例》提高了新能源产业的准入门槛？

　　对一些风电厂商和太阳能厂商来说，他们从《条例》中读到的是，今后在黑龙江要开展风能和太阳能的相关业务又多了一个审批的婆婆——气象部门，因为《条例》规定，企业探测开发风能及太阳能资源必须经过气象部门批准，需要取得《气候资源开发探测许可证》。

　　一位风电厂商告诉记者，按照《条例》规定，今后，凡是进入黑龙江的风电企业都不能随便对风能资源探测，要么申请许可证，要么向气象部门购买相关资料。

　　对参与国家多项与环境有关的法律起草工作的王灿发教授看来，他至今还没有听说随意和过度使用风能和太阳能的现象，风能和太阳能作为可再生资源是取之不尽，用之不竭的。

　　王灿发还说，某地因人工降雨或人工降雪的操作或有可能影响周遭气候，使其他地区出现干旱等情况发生，但还未发现有因开发风能和太阳能对环境和气候造成不良影响的情况。

　　中国人民大学法学院教授李艳芳介绍，我国的风能和太阳能的开发和利用走在前面：近年来，各类发展太阳能和风能的企业如雨后春笋，产能过剩，但对该新能源开发和保护的立法及理论研究还比较滞后。

　　同时， 李艳芳认为，《条例》的出台，对气候资源探测和保护有一定好处。但以上专家建议，想管理气候资源不一定要把产权属性定位国有，要想管理新能源企业对资源的合理开发和使用，可通过土地审批、环保审批来操作。

　　以上专家认为，探测和使用太阳能、风能的企业要经过气象部门的审批，无可厚非，这是给企业增加了一道门槛，必然给开发商增加成本。

　　对气候资源“国有化”本质是行政审批扩权的质疑，马旭清解释说，自然资源国家所有权往往是通过设立使用权的方式来实现，而确定使用权是以行政审批的形式确立。因此，公众误解气候资源属于国家所有就是要通过行政审批扩权和收费。《条例》并没有设立任何使用权，也没有规定任何收费项目，更谈不上扩权和收费。

　　另外，马旭清还指出，目前，黑龙江省正处于新能源大发展阶段，气候资源探测方面比较混乱，企业跑马圈地，自主进行探测。使用仪器不标准，技术标准不统一，测得的气象数据不是归一化数据，不具有科学性、可比性。一些企业包括有外资背景的企业，也在该省探测风力资源，既有建电厂的需要，也在实际掌握具有战略意义的涉密气象资料。加之部分以转让探测资料为目的探测组织，使本已混乱的气候资源探测状况更加复杂化，这是对国家根本利益的一种潜在重大威胁，急需立法予以规范。建立气候资源探测审批制度，可有效规范企业探测行为，使各企业统一执行相同的技术标准、方法，解决数据的科学性和通用性问题。同时有利于发挥政府主导作用，也便于有密级资料的控制。<